8个副省级城市国土空间规划获批复，这些要素成为“标配”

在省级国土空间规划基本批复之后，省会和副省级城市的国土空间规划也陆续获批。

11月11日，中国政府网发布了国务院关于《济南市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复。至此，已有包括南京、广州、深圳、成都、杭州、沈阳、大连、济南等8个副省级城市国土空间规划获得批复。

是否淡化国家中心城市

我国《城乡规划法》规定：“直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。”

在大部分省级国土空间规划发布之后，省会城市和副省级城市国土空间规划也陆续发布。9月18日，南京市国土空间总体规划的批复发布，南京成为首个获批的省会城市，此后，广州、深圳等城市国土空间规划相继获批。

在这8个城市中，除了广州被明确为“我国重要的中心城市”之外，其他城市被定位为“中心城市”的都带有区域性定语。比如，济南的批复就明确为“黄河流域重要的中心城市”，杭州和南京则是“东部地区重要的中心城市”。

随着这些规划出台，此前竞争激烈的“国家中心城市”概念显得有些淡化。

事实上，国家中心城市概念的提出始于原建设部的全国城镇体系规划。该规划将北京、上海、天津、广州等确定为国家中心城市，作为全国城镇体系最高层级。这一概念提出之后引起国内多个中心城市的激烈竞争。

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在此过程中，多个城市通过国家发改委批复的区域规划或者指导意见被明确为国家中心城市，国家发改委将其叙述为“居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市”。

但是，两个部委并未就国家中心城市进行明确和统一的界定。此次国土空间规划包括土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划等空间规划“多规合一”，原分属不同部门的职责统一整合到自然资源部，由其负责建立国土空间规划体系并监督实施。

此次由自然资源部负责的国土空间规划，没有再使用“国家中心城市”的概念，在已经获批的城市中，天津、重庆和广州是“我国重要的中心城市”，其他省会城市和副省级城市均是带有区域性定语的中心城市，避免了众多城市为了“牌子”竞争。

中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀向第一财经表示，对中心城市分类分级划分有存在的必要。从中心城市的治理来看，应该有层级。根据各个城市能级大小、区位条件和功能定位，将其划分不同的层级，体现中心城市在国家整体战略的地位。

陈耀还表示，官方也没有不提国家中心城市，这些国家中心城市的定位都是有明确的文件的。从学者的角度来看，目前，已有的9个国家中心城市分布也相对均衡，只是东北地区应该有一个。按照这样的布局，能够更好地发挥中心城市的辐射带动作用。

“标配”三要素

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这些中心城市分属不同的区域，但是，在功能定位上，大多数中心城市都有先进制造业基地、科技创新中心和交通枢纽等功能定位，这三大要素成为中心城市的“标配”。

比如对济南的批复中明确，济南是山东省省会，黄河流域重要的中心城市，国家历史文化名城，全国性综合交通枢纽城市。要发挥北方先进制造业基地、北方商贸物流中心、区域性科技创新高地等功能。

事实上，省会城市、副省级城市在省域内乃至大区内往往具有最好的产业基础、交通物流条件和科教资源，这也是构成中心城市的重要要素条件，因此，在规划上，这些功能定位也就有所趋同。

根据批复，广州功能定位有国际商贸中心、全国先进制造业基地、综合性门户、国际科技创新中心重要承载地等；深圳则是全国性经济中心、全国先进制造业基地、对外开放门户、国际科技创新中心重要承载地等功能。

南京是发挥全国先进制造业基地、东部产业创新中心和区域性科技创新高地、东部现代服务业中心、区域性航运物流中心等功能；杭州要发挥全国数字经济创新中心和区域性科技创新高地、先进制造业基地、东部现代服务业中心、国际旅游目的地等功能。

不过，陈耀表示，规划不是现状，而是未来中长期的发展目标和定位，因此需要将城市之间的差异体现出来。

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在这些规划中，由于地理区位条件的不同，批复也因地制宜地对城市发展有所侧重规划。

比如，沈阳发挥全国先进制造业基地、东北现代服务业中心、区域性科技创新高地等功能；大连发挥东北亚国际航运中心、国际物流中心、东北先进制造业基地、国际滨海旅游目的地等功能。

不难看出，这两个位居东北的中心城市更加侧重于在东北亚形成影响力，而位于大湾区的中心城市更侧重于与香港、澳门等大湾区地区的协同，西部的中心城市也突出在共建西部陆海新通道等领域的优势。