全国人大常委会审议通过近年来力度最大化债举措 增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京人民大会堂闭幕。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》（以下简称议案）的决议。

财政部部长蓝佛安在同日举行的十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上表示，从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上本次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务

为贯彻落实党中央决策部署，国务院提出增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，提请全国人大常委会审议批准。

议案提出，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。

地方政府专项债务限额

此次决议审议通过后，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元

民生银行首席经济学家温彬接受《每日经济新闻》记者微信采访时表示，存量隐性债务是地方政府在法定债务预算之外，以提供担保等方式举借的债务，需要直接或间接以财政资金偿还，目前主要体现形式是城投有息债务。

此次启动新一轮大规模隐性债务置换，旨在巩固前期化债成果的同时，实现在发展中化债。一方面，目前我国部分地区隐性债务规模仍然偏高，还本付息压力较大，需要继续通过“借新还旧”的方式优化债务结构、拉长债务期限、压降债务成本，从而更好达到“以时间换空间”的目的。

另一方面，解决债务问题的关键还是要推动经济增长、做大分母，通过新一轮大规模债务置换，可以减轻地方历史债务包袱、释放财力空间，从而腾出更多精力来促发展、保民生。

中泰证券研究所政策组首席分析师杨畅接受《每日经济新闻》记者微信采访时表示，根据预算法第三十五条的规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。据此可以推测，本轮操作的举债主体仍是地方政府。

东方金诚首席宏观分析师王青接受《每日经济新闻》记者书面采访时表示，安排10万亿元地方政府专项债置换隐性债务，基本符合市场预期，这意味着化债力度明显加大，将有效减轻地方政府偿债压力，释放稳增长动能。“以上安排意味着在2024年至2026年，每年大约会安排2.8万亿元专项债化解隐性债务，其后两年还要每年安排8000亿元化债。”

《每日经济新闻》记者注意到，2015年以来，财政部会同相关部门采取一系列措施，发行地方债券置换存量政府债务。2023年7月，中央政治局会议明确要制定一揽子化债方案， 2023年财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，2024年以来财政部安排了1.2万亿元债务限额，用以支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

王青表示，地方政府专项债限额上调后，预计年底前有可能至少新增发行1.6万亿元专项债，用于置换到期隐性债务，这意味着11月和12月将再度出现政府债券发行高峰。

近期将推出支持房地产市场健康发展的相关税收政策

蓝佛安在发布会上表示，今年以来，受多种因素影响，中央和地方财政收入不及预期，对此，财政部门正在采取一系列措施，确保完成全年预算目标任务。

“后两个月，一方面，我们在依法依规组织收入的同时，安排有关中央单位上缴一部分专项收益，补充中央财政收入；另一方面，加强财政支出管理，确保重点支出，特别是中央对地方转移支付资金足额到位。”蓝佛安表示，从地方看，财政部门拿出4000亿元地方政府债务结存限额，用于补充地方政府综合财力；鼓励有条件的地方盘活政府存量资源资产，加强国有资本收益管理，保障财政支出需要。如果确有必要，地方还有预算稳定调节基金等存量资金可以动用。

记者注意到，本次全国人大常委会会议并未上调赤字率。王青表示，这或许源于今年置换隐债规模较去年显著增加，地方政府可“腾出”更多资源用于稳增长，因此上调赤字率、增发普通国债的必要性下降。

王青表示，预计2025年目标财政赤字率将从今年的3.0%上调至3.5%~4.0%，积极财政政策的空间进一步打开。这有助于有效应对各类潜在内外部冲击，加大财政政策逆周期调节力度。

记者注意到，此次发布会也明确了房地产领域的两项重要政策。

一是，目前，支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。

二是，专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。

上海易居房地产研究院副院长严跃进接受《每日经济新闻》记者书面采访时表示，存量债务的化解和房地产关系较大。最近几年各地土地出让金收入减少，自然会造成地方政府偿债资金的萎缩，也导致一些债务问题的放大。

他认为，一方面，从目前房地产相关税收政策来看，包括增值税、土地增值税和个税的政策都存在积极调整的空间，其直接影响就是降低房东和房企的税费成本，对于房屋交易和开发成本降低具有积极的作用。

另一方面，可以明确专项债在“优化存量”方面的积极作用，其中在回收闲置存量土地进而转为土地储备方面，主要包括两类土地，即安置房闲置用地、房企未开发用地。这对于缓解城中村改造安置房领域、出险房企土地库存项目方面的风险具有积极作用，也有效改善了2025年的土地储备结构和供地结构。此外，在收购存量商品房用作保障性住房方面，这也有助于消化现房库存或准现房库存的房源，同时积极增加保障房的供给。