深度｜学前教育法发布：酝酿20年，落地实施还有哪些待解难题
历经多年努力，学前教育法终出台，我国学前教育领域将有法可依。
11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国学前教育法》。该法共9章85条，主要内容包括学前儿童、幼儿园、教职工、保育教育、投入保障、监督管理、法律责任等，将自明年6月1日起施行。
学前教育法立法历经多年努力，2004年起，全国人大教育科学文化卫生委员会持续多年组织开展学前教育的立法调研；2020年，教育部就学前教育法草案公开征求意见；2023年8月、2024年6月，十四届全国人大常委会第五次会议、第十次会议分别对学前教育法草案进行了两次审议。此次全国人大常委会会议审议通过草案三审稿后，学前教育法正式颁布。
这部法律有哪些亮点？它将对学前儿童和学前教育发展带来哪些影响？未来法律落实还要注意什么？第一财经采访了首都师范大学教育学院副教授蔡海龙，他参与了学前教育法的专家论证工作。
他告诉第一财经，学前教育法实际填补了我国学前教育领域的法律空白，它在保护学前儿童权益、明确国家对学前教育的保障责任、建立幼儿园举办管理的法律制度等方面都作出了具体细致的规定，为学前儿童构筑了完善、全面、系统的法律保障体系，相信这部法律将促进学前教育向普及、普惠、安全、优质方向发展。
重视学前儿童权益保护
学前教育法为学前儿童设立了专章内容，突出对学前儿童的权益保障。在蔡海龙看来，学前教育阶段与其他教育阶段最大的区别之一，在于学前儿童就其法律身份而言属于无民事行为能力人，他们的身心发展并不成熟，缺乏必要的自我保护意识和能力，需要被给予特殊、优先保护。学前教育法在多项规定上体现出对学前儿童权益保护的重视。
首先，学前教育法明确规定：学前教育应当坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护。这条规定的设立，实际上为接下来相关行政法规、地方性法规以及其他下位的规范性文件的制定，奠定了原则性的基础。
其次，学前教育法在保护学前儿童生命安全、身心健康、人格尊严、名誉权、隐私权、个人信息等多个层面提出了具体的要求。法律明确：学前儿童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料、依法平等接受学前教育等权利。学前儿童的名誉、隐私和其他合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
在保障学前儿童的受教育权方面，学前教育法分别规定了父母或其他监护人、地方各级人民政府、幼儿园、青少年宫以及其他社会机构应当履行的义务，规定了对特殊儿童、残疾儿童的受教育权的保护措施。在蔡海龙看来，尽管目前学前教育并不属于义务教育的范畴，但从立法层面，学前教育法借鉴了义务教育法对儿童受教育权的立法方式，来加强对儿童受教育权的保护。“这为今后学前教育和义务教育相衔接铺平了道路。”
此外，学前教育法具体规定了各级政府对幼儿园和学前儿童的安全保护责任。学前教育法第七十九条提出，幼儿园有包括“因管理疏忽或者放任发生体罚或者变相体罚、歧视、侮辱、虐待、性侵害等危害学前儿童身心安全的行为”等情形之一的，由县级以上地方人民政府教育等有关部门按照职责分工责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证。
蔡海龙指出，这部法律在学前儿童权益保护方面既规定了基本原则，又规定了需要重点注意和保护的儿童权利，还规定了政府的相关责任，具有非常强的可行性、针对性和操作性。
明确政府责任，发展普惠性学前教育
学前教育法明确规定了国家对学前教育的保障责任。在此前的调研起草过程中，学界对“发展学前教育是借鉴义务教育的方式进行，还是由市场和社会的机制来主导”这个问题一直争论不休，正式颁布的学前教育法对此问题下了定论。
该法明确规定：发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育，鼓励、引导和规范社会力量参与。在蔡海龙看来，这是一个重要的表态，政府不再模糊其在学前教育中的角色，而是明确提出了“坚持政府主导”，主动承担起发展学前教育的责任。
法律还提出：国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系。各级人民政府应当依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。“这些规定意味着无论是在城市还是农村，发展学前教育都是各级政府的重要责任，更加鲜明地展现出学前教育的公共性。”蔡海龙说。
学前教育法同时明确了学前教育的投入保障机制，第六十条强调学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制。各级人民政府应当优化教育财政投入支出结构，加大学前教育财政投入，确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例，保障学前教育事业发展。
蔡海龙指出：“上述规定既强调了政府财政投入的责任，同时又以法律的形式确定了家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的方式，对向社会提供稳定的、高质量的、普惠性的教育服务，起到重要的保障和支撑作用。”
此外，学前教育法还进一步提出：学前教育财政补助经费按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，分别列入中央和地方各级预算。中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。省级人民政府应当建立本行政区域内各级人民政府财政补助经费分担机制。蔡海龙认为，此机制不仅有助于保障学前教育发展所需的经费充足，还有利于激活中央地方各级政府发展学前教育的积极性。
通过上述规定，国家事实上在法律层面明确了学前教育的公益性与普惠性定位，在蔡海龙看来，学前教育普惠发展的落实，还需要更加具体的制度设计，比如制定行政法规、地方性法规等。
规范幼儿园举办与管理
学前教育法比较详细地规定了学前教育机构设置举办的相关法律制度。过去，学前教育领域没有专门立法，关于幼儿园举办与管理的制度仅散见于一些政策文件和行政规范性文件中。正式颁布的学前教育法，对这方面予以规定，在法律层面为幼儿园举办和管理提供了依据。
首先，法律明确：县级以上地方人民政府应当统筹当前和长远，根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划和配置学前教育资源，有效满足需求，避免浪费资源。蔡海龙指出：“今后幼儿园如何整体布局？如何审批建设新的幼儿园？这些问题都要纳入政府的统筹规划之中。”
其次，法律对于普惠性幼儿园的定义与办园作出了规定，明确公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，应当按照有关规定提供普惠性学前教育服务。该法第二十四条还提出，各级人民政府应当利用财政性经费或者国有资产等举办或者支持举办公办幼儿园。各级人民政府依法积极扶持和规范社会力量举办普惠性民办幼儿园。普惠性民办幼儿园接受政府扶持，收费实行政府指导价管理。非营利性民办幼儿园可以向县级人民政府教育行政部门申请认定为普惠性民办幼儿园，认定标准由省级人民政府或者其授权的设区的市级人民政府制定。“这些都是促进普惠性幼儿园发展的重要制度设计。”蔡海龙说。
学前教育法还从收费监管、经费使用监管和财务资产监管三个方面规定了幼儿园的监管机制。法律第六十八条规定了省级人民政府或者其授权的设区的市级人民政府根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园和非营利性民办幼儿园的收费标准，并建立定期调整机制。县级以上地方人民政府及有关部门应当加强对幼儿园收费的监管，必要时可以对收费实行市场调节价的营利性民办幼儿园开展成本调查，引导合理收费，遏制过高收费。
在经费使用监管上，法律第六十九条明确幼儿园应当执行收费公示制度，收费项目和标准、服务内容、退费规则等应当向家长公示，接受社会监督。此外，法律还规定了幼儿园应当依法建立健全财务、会计及资产管理制度，学前教育经费预算管理和审计监督制度，基本信息备案及公示制度等。这些制度将有利于幼儿园的公开、透明及规范管理。
为了维护学前教育的公益性，学前教育法还规定了社会资本不得通过兼并收购等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或者间接作为企业资产在境内外上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性民办幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性民办幼儿园资产。
蔡海龙认为，上述有关幼儿园设置与举办的相关规定，如果能得到很好实施，将会对幼儿园的规范化运作与发展起到重要的支持和保障作用。与此同时，详细的法律规定势必会对未来幼儿园的合规运营产生促进作用，“幼儿园要自觉提升依法办园、依法管理和教育保育的水平”。
未来法律落实还要注意什么
正式颁布的学前教育法在未来的落地实施过程中，还应注意哪些问题？蔡海龙在接受第一财经采访时，提到了以下几个方面。
首先，国家责任的履行是关键。学前教育法规定了国家对学前教育的保障责任，明确在投入保障上以实行政府投入为主。未来学前教育依法发展得怎么样，根本上要看中央、地方各级政府的责任履行效果。
“政府在履职过程中可能遇到一些现实问题，比如经费上，一些经济欠发达的地方可能会面临教育经费不足的问题，那如何有效支持当地学前教育的发展？这是一个需要实际考虑与解决的问题。”蔡海龙说。
其次，普惠性学前教育的发展仍有细化空间。目前，对公办普惠性幼儿园的监管机制比较成熟，但民办普惠性幼儿园所面临的情况则相对复杂。“对民办普惠性幼儿园来说，重要的问题是如何在收费和普惠之间达成良好的平衡，并在平衡的基础上向社会提供达到一定标准和质量的学前教育服务。”蔡海龙认为，无论是对幼儿园的经营者、管理者来说，还是对当地政府有关部门而言，这都是一个挑战。“政府根据当地人口发展趋势科学地配置教育资源，那就必须考虑在一定区域内，要设置批准多少幼儿园，其中多少比例的幼儿园是普惠园，以及如何对幼儿园进行扶持引导与规范管理。”
此外，学前教育法构建的一套完善的法律保障制度，事实上对于幼儿园的管理和保育教育活动提出了比较高的要求，对不同地域、不同类型的幼儿园都提出了挑战。“不仅需要政府的教育、行政、督导部门努力推动，也需要幼儿园自身通过制度建设、培训学习、内部改革、优化管理机制等方式，来提升自身的教育水平和依法管理水平。”在蔡海龙看来，这需要长期的规划与落实。
最后，应进一步落实学前教育教师的待遇保障。学前教育法对幼儿园的人员配备、资格条件、权利保护等问题作出规定，很好地回应了长期以来一些幼儿园为了节约办园成本不规范配备与管理师资人员的问题。
该法第三十七条要求担任幼儿园教师应当取得幼儿园教师资格；已取得其他教师资格并经县级以上地方人民政府教育行政部门组织的学前教育专业培训合格的，可以在幼儿园任教。同时，学前教育法还对幼儿园人员的学历进行了规定，第三十八条提出幼儿园园长应当具有本法第三十七条规定的教师资格、大学专科以上学历、五年以上幼儿园教师或者幼儿园管理工作经历。这有助于整体提高学前教育从业人员的资质水平，与正在修订中的教师法，也是相适应的。
在学前教育教师工资和福利待遇保障方面，学前教育法提出幼儿园及其举办者应当按照国家规定保障教师和其他工作人员的工资福利，依法缴纳社会保险费，改善工作和生活条件，实行同工同酬。蔡海龙认为，“实行同工同酬”应当是未来需要落实的重要目标。
“同工同酬是指区域内同工同酬，单位内同工同酬，还是同岗位同工同酬？恐怕还需要相应的法律解释。从现实情况来看，一些地方还存在学前教育教师工作负担重、工资待遇偏低、权益得不到很好的保障、流动性比较大等问题。要想保证同工同酬，保障学前教育教师的福利待遇，还需要通过进一步制定地方性法规和其他下位的规范性文件，来解决有可能制约学前教育发展的现实问题，将学前教育法的规定真正落到实处。”蔡海龙说。
